사회복지 전달체계 정책 분석- 우리나라 민간사회복지전달체계를 중심으로

Ⅰ. 문제제기

1. 민간사회복지 전달체계의 논의 배경

사회복지서비스의 효과성과 효율성의 논의에서 사회복지전달체계에 대한 논의는 매우 중요한 부분이다. 왜냐하면 정부의 사회복지정책을 효과적으로 추진하고 효율성과 책임성을 확보하려면, 사회복지정책이 구체적인 사회복지서비스로 전환되어 서비스를 필요로 하는 사람에게 전달되는 과정을 망라하는 사회복지전달체계를 적절하게 구축하는 것이 전제조건으로 작용하기 때문이다.

사회복지전달체계의 적절한 구축과 개선방안에 대한 논의는 사실 새로운 것이 아니다. 1980년대 중반 이래 주로 사회복지행정체계 개편을 중심으로 공공사회복지전달체계의 구축과 개선방안에 대한 지속적인 논의가 있어왔다(이인재, 2003). 1992년 사회복지사업법 개정에서 “복지전담기구 설치”에 대한 규정이 신설되었고, 이후, 보건복지사무소, 사회복지사무소 등의 시범사업이 실시되었다. 또한, 복지수요의 다양화에 대응하고 복지자원의 효율적 활용을 위해 공공과 민간이 연계된 지역단위의 사회복지시스템 구축의 필요성에 따라 지역사회복지협의체가 설치ㆍ운영되고, 주민생활서비스중심으로 사회복지전달체계가 개편되기도 하였다. 최근 들어 공공과 민간의 사회복지서비스 연계방안에 대해서 논의가 시작되고 있으나, 이전에는 사회복지전달체계의 구축과 개선방안에 대한 논의가 주로 사회복지서비스의 공급자 관점에서 공공사회복지전달체계에 제한되었던 것이 사실이다. 따라서 그동안 우리나라 대인사회복지서비스(personal social service)의 대부분을 담당하고 있으며, 사회복지서비스의 이용자와 지역주민들이 전문적인 사회복지서비스를 접하는 주요 통로인 민간사회복지전달체계에 대한 고민이 소홀하였던 것이다.

최근에는 지역사회복지의 환경이 급변하고 있다. 개인, 가족 내에서 해결하기 어려운 다양하고 복합적인 복지욕구가 증가하고 있고, 인구사회학적 변화로 인한 노인, 한부모가족, 실직자, 노숙자, 다문화가족 등 새로운 복지욕구를 가진 사회복지서비스의 대상이 급속히 확대되고 있다. 이러한 복지서비스 욕구의 다양화에 따라 기존의 분절적이고 단편적인 사회복지서비스 제공방식으로는 더 이상 효과적으로 대응하기 어렵게 되었다. 다양하고 복합적인 복지욕구를 충족시킬 수 있는 통합적 복지서비스를 제공할 수 있는 전달체계가 시급히 요구되고 있다.

또한, 지방분권화, 지방화 등의 용어와 함께 지난 몇 년 동안 사회복지영역에서도 사회복지서비스의 지방화가 매우 빠르게 진행되었다. 사회복지사업비가 지방으로 이양되었으며(2005), 지역사회의 특성을 반영한 지역사회복지계획이 수립되어 실시되었다(2006-2007). 또한, 사회복지전달체계가 주민생활지원체계로 개편되기도 하였다(2006-2007). 사회복지서비스의 지방화는 지역사회에 기반을 둔 사회복지전달체계의 구축을 요구하고 있으며, 여기에서 공공과 민간사회복지전달체계 간의 연계ㆍ협력을 통한 통합적 사회복지서비스의 제공이 강조되고 있다.

특히 이명박 정부가 추구하는 ‘능동적 복지’는 시장 친화적인 복지라는 전제조건에 따라 민간사회복지기관들의 상호경쟁을 통해 서비스의 질 제고를 유도하고, 사회서비스 바우처제도 도입의 확대를 통해 사회복지서비스 이용자들의 선택권을 강화하면서 사회복지서비스의 민영화를 촉진할 것으로 보인다. 이는 지역사회복지관을 비롯한 민간사회복지영역에 이미 혁신적인 변화를 주도하고 있으며, 이에 따라 기존에 대부분 국가보조금으로 지원되었던 민간 사회복지 재정의 축소 논의도 구체화되어가고 있어 민산 사회복지 현장에서 긴장감이 점차 고조되어가고 있다.

또한 ‘능동적 복지’는 사회복지서비스 공급의 효율화에 관심을 가지고 지금까지 파편화되고 일관성 없이 확대된 사회복지기관 및 조직의 사회복지서비스의 통합을 추진할 것으로 보인다. 이를 위해 주민수요에 부응하는 복지전달체계의 구축(기초자치단체별 희망복지 129센터 설치)을 국정과제로 제시하고 있기 때문에 민간사회복지 전달체계에 대한 논의는 피할 수 없는 상황이다.

이러한 점들을 고려한다면, 지역사회에서의 민간사회복지 전달체계의 개선방안에 대한 논의는 현 시점에서 매우 중요하고 필요한 작업이라고 할 수 있다. 따라서 본문서는 민간사회복지 전달체계의 현황과 문제점을 분석해보고, 이에 대한 개선책으로 제시된 희망복지 129센터 모형을 분석해보고 전달체계 개선방향에 대해 제안해보고자 한다.

Ⅱ. 연구방법

1. 연구방법 및 내용

본 연구에서는 먼저 우리나라 민간사회복지의 개념 및 기능을 살펴보고, 현행 민간사회복지 전달체계의 현황 및 문제점을 간략히 파악해 보고자 한다. 현재 민간 사회복지 전달체계는 하나의 모형으로 제시할 수 없을만큼 대상별, 서비스별로 분절적으로 서비스가 제공되어 온 것이 사실이다. 따라서 통합적 사례관리를 위한 일관성있는 체계가 갖추어져 있지 않아 민간 사회복지 전달체계중 하나의 정책을 손택하여 분석하는 것이 용이하지 않은 상황이다. 따라서 본문에서는 최근 민간사회복지 전달체계 개편안으로 논의되고 있는 희망복지 129센터를 통해 민간사회복지 전달체계를 분석해보고자 한다. 우선 희망복지 129센터에 대해 간략히 설명하고, 이를 전달체계 구축의 주요원칙인 전문성, 적절성, 포괄성, 지속성, 통합성, 평등성, 책임성, 접근용이성의 기준을 가지고 분석해 보고자 한다. 또한 희망복지 129센터의 모형을 Gilbert&Terrell의 사회복지정책 분석틀을 가지고 할당, 급여, 전달체계, 재정 이라는 4가지 영역중 어떤 선택을 통해 이루어졌는지를 밝히고, 이러한 선택은 어떠한 가치와 이론에 기반하여 변화하였는가를 알아보고자 한다.

최근 들어 기존의 민간사회복지 전달체계의 문제점을 극복하고, 주민의 욕구에 대응한 통합 사례관리를 위한 효율화방안의 대안책으로 논의되고 있는 희망복지 129센터에 대해 분석해봄으로써, 향후 민간사회복지 전달체계의 개선방향에 대해 제언해 보고자 한다.

2. 선행연구의 검토

본 연구의 방법은 사회복지전달체계의 개선과 관련한 각종 단행본, 연구보고서, 학

술논문집, 학회지 및 최근 정부발간 회의자료 등을 중심으로 분석하는 문헌연구방법을 사용하였다.

지금까지의 전달체계에 대한 연구 자료는 사적 전달체계 보다는 공적 전달체계에 대한 연구가 더 활성화되어왔던 것이 사실이며, 사적 전달체계의 경우 서비스 분야별로 다양한 관련법과 전달체계를 가지고 있어 그동안 단편적으로만 분석되어 왔다.

최근의 민간사회복지 전달체계에 관한 연구로는 2005년 보건복지연구원의 연구¹⁾ , 2004년 협회 세미나 자료집²⁾, 2005년 사회복지정책 대토론회 자료집³⁾, 제17대 대통령직인수위원회 자료집⁴⁾, 계간사회복지학회 자료집⁵⁾, 보건복지가족부 내부자료⁶⁾ 외에 각종 학위논문 등이 있다.

그러나 이들 연구는 주로 사회복지 전달체계중 행정조직과 사회복지 전담인력, 통합사례관리 등 한정된 주제에 대한 내용이 대부분이고, 학위논문의 경우도 기존의 시범사회복지사무소 효과성 평가 및 행정조직에 대한 분석과 민관 협력을 모색해보는 정도가 대부분이었다.

또한 민간사회복지 전달체계와 관련하여 기존정책에 대한 구체적인 효과성 비교 및 이에 대한 실증적인 데이터가 제시된 것은 부족하며, 대부분 사회복지환경의 변화에 따른 개편의 필요성을 언급하는 정도에 그치는 연구가 대부분이었다.

이상을 토대로 기존의 민간사회복지 전달체계에 대한 기존의 연구들을 요약․정리하면 다음과 같다.

첫째, 최근의 급속한 사회적 환경 변화에 따른 복합적인 욕구에 대응하기 위해서는 통합적 사례관리 체계를 구축하여야 한다.

둘째, 사회복지 서비스제공 패러다임의 변화에 따라 기존의 공급자 중심의 서비스 공급체계에서 수요자 중심의 서비스 공급체계로 변화해야 한다.

셋째, 서비스 제공의 중복과 누락을 방지하기 위하여 민간 사회복지기관 간 연계체계를 구축하여야 한다.

넷째, 효과적이고 효율적인 민간사회복지 전달체계를 구축하기 위해서는 민관이 협력하여야 한다.

다섯째, 지역사회 민간 복지자원을 활성화시킴으로서 지역사회 역량을 강화하여야 한다.

본문에서는 이상의 선행연구에서 검토된 내용들을 토대로 민간사회복지 전달체계에 대해 분석해 보고자 한다.

3. 연구의 제한점

본 연구의 분석 부분에 나오는 민간사회복지 전달체계의 핵심정책인 희망복지 129센터는 현재 논의 중에 있으며, 아직 시행되지 않고 있는 제도이다. 따라서 아직 시행 상의 문제점이 도출되지 않은 상황에서 전달체계 상의 문제점을 검토해 보는 것은 시기상조일 수도 있다. 그러나 ‘능동적 복지’를 추구하는 현정부의 핵심 국정과제로 제시되었고, 이미 어느 정도의 윤곽이 구성된 시점에서 시행전 사전 분석을 통해 여러 가지 예상되는 문제점들을 점검해보고, 이에 대한 다양한 대안책들을 모색해 보는 것은 정책의 안정적인 정착을 위해 필요한 과정이라 생각된다. 따라서 본문에서 현재까지 T/F팀을 통해 논의된 정부 내부자료 자료를 토대로 분석하는 것은 다소 제한적일 수도 있음을 사전에 밝혀두고자 한다.

또한 통합관리기관과 역할분담을 하고 있는 서비스 협력기관 및 조정․연계 기관인 지역사회복지협의체에 대한 논의는 구체적으로 다루지 않고자 한다. 본문에서는 통합관리기관인 희망복지 129센터를 중심으로 민간 사회복지 전달체계에 대해 분석해 보고자한다.

Ⅲ. 민간사회복지 전달체계의 현황과 문제점

1. 민간사회복지 전달체계의 개념 및 의의

Gilbert&Terrell은 사회복지서비스 전달체계(delivery system)란 사회복지 서비스의 공급자와 소비자를 연결시키기 위한 조직적 장치(organizational arrangements)로 정의할 수 있다라고 정의내리고 있다. 다시 말해서 지역사회 내에 존재하는 사회복지 서비스의 공급자간을 연결시키기 위하여 또는 사회복지 서비스의 공급자와 소비자 사이를 연결시키기 위하여 만들어진 조직적 체계이다⁷⁾.

사회복지전달체계는 조직, 인력, 서비스, 복지욕구, 지역사회환경 등 다양한 조건에 의해 여러 가지 유형의 전달체계가 존재할 수 있으나 일반적으로 운영주체에 따라 공공사회복지전달체계와 민간사회복지전달체계로 구분한다. 공공사회복지전달체계는 중앙 및 지방정부나 공공기관이 직접 관리ㆍ운영하는 것을 말하고, 민간사회복지전달체계는 민간단체가 직접 관리ㆍ운영하는 것을 말한다(최성재 외, 2001: 87).

민간사회복지전달체계는 주로 민간의 비영리법인이나 단체가 중심이 되어 형성되었으며, 사회복지서비스를 필요로 하는 사람들에게 전문적이고 개별적인 서비스를 제공하고 있다. 우리나라 민간사회복지전달체계는 다양한 관계법령에 따라 설립되어 다양한 형태로 상호 분리되어 존재하기 때문에 매우 복잡하다.

우리나라의 사회복지서비스는 대부분 민간사회복지조직으로의 위탁을 통해서 서비스를 필요로 하는 사람에게 전달된다. 공공부조와 저소득층을 대상으로 하는 일부 급여를 제외하면 지역사회에서의 대부분의 사회복지서비스는 민간사회복지기관 및 시설을 통해서 전달되고 있다. 즉, 민간사회복지전달체계가 지역사회 단위의 사회복지서비스 제공에 핵심적인 역할을 하고 있는 것이다.

2. 민간사회복지 전달체계의 기능

현재 기존의 연구 문헌들을 토대로 조사한 민간사회복지 전달체계의 기능은 다음과 같이 정리될 수 있다.

첫째, 정부제공 서비스 비해당자에 대한 서비스를 제공한다. 정부제공 서비스는 수혜자의 자격을 심사하여 선별적으로 제공하므로 자격제한으로 인한 서비스 비해당자에 대한 서비스를 제공하기 위하여 필요하다.

둘째, 정부가 제공할 수 없는 다양한 서비스를 제공한다. 정부가 제공하는 서비스는 균일적일 수 밖에 없다. 따라서 개별적 특성과 욕구에 따른 다양하고 질높은 서비스를 제공하기 위하여 민간사회복지 전달체계가 필요하다.

셋째, 동일 종류의 서비스에 대한 다양한 개인적 선택의 기회를 준다. 유사한 서비스에 대해서도 지역별, 시간대별로 개인이 선호하는 서비스를 선택할 수 있는 기회를 줌으로써 수요자 중심의 원칙에 따르며 보다 탄력적인 서비스를 제공할 수 있다.

넷째, 민간의 사회복지 참여욕구를 수렴한다. 민간사회복지 전달체계는 지역사회주민들과 직접적인 대인관계 서비스를 제공함으로써 그들의 의견을 수렴하는데 보다 가까운 접근용이성을 가지고 있으며, 이를 토대로 융통성있는 서비스를 제공하는 기능을 한다.

다섯째, 국가의 사회복지 비용을 절감하는 효과를 가져온다. 정부가 비용을 투입하여야 할 대상자에게 개입하여 대신 서비스를 제공함으로써 정부의 사회복지 비용 절감시킬 수 있게 된다.

여섯째, 정부의 사회복지활동에 대한 압력단체 역할을 한다. 정부기관의 서비스를 감시하거나 정부가 새로운 정책을 제시하도록 제안하는 등의 압력단체 역할을 한다.

3. 민간사회복지 전달체계의 현황

1) 법인 현황

사회복지법인이란 사회복지사업을 행할 목적으로 설립된 법인을 말하며, 민간사회복지 전달체계를 이루고 있는 사회복지시설을 설치․운영하거나 이를 지원하는 주체로서의 역할을 한다. 사회복지법인은 사회복지관련법에 의하여 사회복지사업을 수행하므로 다양한 특성과 기능을 가지고 있다.

[표1] 행정구역별 사회복지법인 수와 비율

지역	서울	경기	경남	부산	경북	전북	충남	강원	대구	전남	광주	대전	충북	인천	울산	제주
개수	283	186	150	123	102	85	77	74	69	66	59	48	46	69	37	36
%	19.1	12.6	10.1	8.4	6.9	5.7	5.2	5.0	4.6	4.5	4.0	3.2	3.1	2.6	2.4	2.4

위와 같이 행정구역별로 사회복지법인 수와 비율을 조사한 결과 서울, 경기, 경상도 지역 등 1위~5위까지의 일부 광역시들의 법인 현황이 57.1%를 차지하고 있어 과반수를 넘는 것으로 나타나 사회복지 제공기관이 대도시 위주로 편중되어 분포되있음을 알 수 있다.

2) 기관 현황

전체 민간 사회복지서비스 시설 및 기관을 10개 대상별(지역주민, 노숙인, 노인, 장애인, 아동, 청소년, 여성, 한부모, 고용, 보건)로 구분하여 살펴본 결과 총117개 유형이 운영되고 있는 것으로 나타났다. 각 대상별로 구분하면 장애인 관련 시설이 23개로 가장 많았으며, 아동이 19개, 노인 16개, 청소년 14개, 여성 12개 순으로 나타났다.

또한 민간 사회복지서비스 시설 및 기관은 관계 법령에 따라 설치․운영되고 있으나, 실제 운영은 되고 있으면서도 적절한 관계 법령이 없는 시설들도 있는 것으로 나타났다.

이는 우리나라 민간사회복지 전달체계가 다양한 관계법령에 따라 설립되어 다양한 형태로 상호 분리되어 존재하기 때문에 매우 복잡하다는 기존의 연구결과와 일치하는 내용으로, 서비스의 제공이 분절적이고 기관 간 연계 협력 기반이 미약하여 사회복지 서비스가 중복되거나 누락될 수 밖에 없음을 실증적으로 보여주고 있다.

3) 민간 이용시설 서비스 현황

전체 민간 사회복지 시설 및 기관 가운데 생활시설 및 편의시설을 제외한 이용시설은 총 50개 유형으로 나타났다. 대상별로 살펴보면 여성과련 시설이 9개 유형으로 가장 많았으며, 다음으로는 아동과 보건시설이 각각 8개, 장애인과 청소년 시설이 6개로 나타났다. 다만 기관별로 주요 기능 분류가 달라서 서비스 내용이 유사함에도 불구하고 다른 기능으로 분류되는 경우가 있는 것으로 나타났다.

따라서 서비스 제공의 효율성 제고를 위해 유사한 서비스 간 중복을 방지하기 위한 대책 마련이 시급할 것으로 사료된다.

4) 대상자별 서비스제공 시설현황

대상자별 서비스 제공 시설 현황과 제공서비스를 정리한 결과는 아래의 [표2]와 같다. 먼저, 지역주민 대상 시설의 경우 노인, 장애인, 아동, 청소년, 여성 등 전체 대상을 포함하고 있는 것으로 나타났다. 아동과 청소년 시설의 경우 제공하고 있는 서비스가 유사하였으며, 특히 청소년 시설에서 제공하고 있는 서비스는 아동 시설에서 대부분 제공하고 있는 것으로 나타났다. 한부모 시설의 경우 여성 관련 시설에서 제공하고 있는 서비스에 모두 포함되거나 여성복지관의 경우 앵 대상에서 중첩되는 성향이 있었다. 이에 반해 노숙인, 고용, 보건의 경우에는 상대적으로 독자적이고 전문화된 서비스를 제공하고 있는 것으로 나타났다.

아래의 [표2]를 살펴보면, 대상자별 서비스 제공 내용이 동일 대상자에 대하여 서로 다른 시설에서 유사한 서비스를 제공하는 서비스 중복의 문제가 보편적으로 이루어지고 있음을 알 수 있다. 그러나 위에서 밝힌 바와 같이 실제로 지역주민 대상의 종합사회복지관에서 여성 및 장애인, 노인 등에 대한 서비스를 제공하는 등 서비스 제공의 중복 정도는 이보다 더욱 심할 것으로 추정된다.

[표2] 대상자별 서비스제공시설 및 서비스 중복 현황

대상자	서비스 제공 시설현황	제공 서비스	서비스 기능 중복의 문제
지역주민	종합사회복지관, 건강가정지원센터, 가족상담센터, 결혼이민자 가족지원센터	상담,교육,문화,자활․고용,가족지원,재가복지,지역복지및연계사업	-모든 기관에서 교육․문화,가족지원,지역복지및 연계사업을 실시하고 있음 -결혼이민자 가족지원센터는 건강가정지원센터와 가족상담센터의 기능과 유사함 -자활․고용사업과 재가복지는 종합사회복지관에서만 제공함 -상담기능은 모두 제공하나 종합사회복지관의 경우 기초적 초기상담이 대부분임
노숙인	노숙인상담보호센터,노숙인지원센터,노숙인쉼터,쪽방상담소	상담,건강․보건,자활․고용,생활지원서비스	-모든 노숙인지원기관이 유사한 서비스를 제공하고 있으며, 특히 건강․보건,생활지원서비스를 중점적으로 제공하고 있음 -쪽방상담소의 경우 이외의 서비스로 구거복지서비스와 자활주거서비스를 제공하고 있음
노인	노인복지관, 노인교실	교육․문화,건강․보건,자활․고용,재가복지서비스	-자활․고용을 제외하고는 노인복지관과 노인교실에서 모두 같은 서비스를 제공하고 있는 것으로 나타남
장애인	장애인복지관,장애인재활지우너센터,지적장애인자립지원센터,지체장애인 편의시설 지원센터,장애인보호작업장,장애인 근로작업장	상담,교육․문화,재활사업,지역복지및연계사업	-모든 장애인 관련기관에서 교육․문화사업을 수행하고 있으며, 상담사업은 지체장애인 편의시설 지원센터를 제외한 다른 모든 기관에서 제공하고 있음
아동	아동상담소,아동복지관,종합아동복지시설,지역아동센터,아동보호전문디관,민간보육시설,직장보육시설,가정보육시설	상담,교육․문화,건강․보건,가족지원,아동보호밑아동학대예방서비스	-아동상담소,아동복지관,종합아동복지시설,지역아동센터의 제공서비스가 유사함 -상담서비스는 총8개유형중 5개유형에서 제공하고 있으며, 내용은 학대아동 및 무넺아동에 대한 전문상담으로 이루어짐 -아동보호 및 아동학대예방사업을 통해 지역사회내 방치된 아동과 위기가정의 아동을 보호하고 지원함 -보육시설은 서비스제공주체에 따른 구분 외에는 서비스 내용이 모두 동일하게 나타나고 있음
청소년	-활동시설:청소년수련관,청소년수련원,청소년문화의집 -복지시설:청소년활동진흥센터,청소년상담지원센터,청소년공부방	-활동시설(교육․문화,청소년역량강화 및 활동증진) -복지시설(위기능외에 상담서비스제공)	-활동시설의 경우 3개 유형 모두가 유사한 기능을 수행하고 있으며, 그 내용은 교육․문화,청소년역량강화 및 활동증진에 관한 것임 -복지시설 역시 유사한 기능을 수행하고 있었으며, 상담내용은 주로 진로상담임

대상자	서비스 제공 시설현황	제공 서비스	서비스 기능 중복의 문제
여성	성매매피해자시설,성폭력피해자보호시설,통합․상담전화,외국인여성지원시설,자활지원센터,여성복지관,가정폭력상담소,여성능력개발원,여성발전센터,여성인력개발센터	성매매,성폭력 예방․치료 및 상담․연계, 일반여성 능력개발	-10개 유형중 9개 유형에서 교육․문화와 지역복지 및 연계사업을 실시하고 있었으며,대부분의 교육사업 내용은 직업교육과 의료교육,법률교육이 주를 이룸 -8개 유형에서 상담사업과 가족지원사업을 제공함 -6개 유형에서 자활․고용 사업을 제공함 -성매매피해자시설과 성폭력피해자시설에서는 생활지원서비스를 제공하고 있음
보건	정신보건센터,정신질환자지역사회재활시설,정신질환자직업재활시설,정신질환자생활훈련시설,정신질환자작업훈련시설,정신질환자종합훈련시설,아동․청소년정신보건센터,알코올상담센터	생활지도,작업훈련,직업교육,교육․문화	-보건서비스 기관의 상담사업의 경우 개별 사례관리와 사후관리까지의 전문적인 서비스를 제공하고 있는 것으로 나타남 -대부분의 시설에서 재활과 치료서비스를 병행하고 있음 -직업재활시설과 작업훈련시설,종합훈련시설에서는 자활․고용 프로그램을 제공함

4. 민간사회복지 전달체계의 문제점

상기의 내용을 토대로 분석한 민간사회복지 전달체계의 문제점을 정리해 보면 아래와 같다.

1) 조직 구조상의 문제점

첫째, 대부분의 사적 사회복지기관이나 시설들이 그 운영에 필요한 재정의 상당부분을 정부의 보조에 크게 의존하고 그 운영에 있어서 지도․감독을 받아야 하는 것이 우리나라의 현실이다. 이러한 결과로 그들이 속해 있는 지역사회 클라이언트의 요구보다는 정부의 “지시”에 따르는 경향이 많아 민간부문의 장점인 자율성과 창의성이 크게 제약을 받고 있다.

둘째, 사적 사회복지복지시설 가운데 생활시설은 아직도 정부의 지원 수준이 낮고 시설의 종별․지역별 분포가 불균형하며, 재정상태 및 전문인력 확보가 매우 미비한 실정이다. 또한 저소득층 주민의 이용시설인(종합)사회복지관의 경우에도 도시지역에 편중되어 분포되어 있으며 전문인력의 부족과 재정의 취약성으로 말미암아 시범적이고 포괄적인 프로그램을 지속적으로 제공하지 못하고, 몇몇 독창적인 프로그램들을 제외하고는 기관별 유사한 프로그램을 운영하고 있는 실정이다.

셋째, 사적 사회복지조직 중 생활시설은 지역사회에 바탕을 두고 지역주민의 참여와 함께 시설의 개방화와 사회화가 이루어져 함에도 불구하고 그렇지 못한 것이 우리의 현실이다. 또한 시설의 서비스와 지역사회의 서비스가 제대로 연계되지 않아 수용자가 통합적인 서비스를 받을 수 없는 것도 중요한 문제이다.

(2) 관리운영상의 문제점

첫째, 사회복지조직의 협의기구들이 조정자로서의 역할과 기능이 미약하다. 즉, 생활시설협의회의 경우 사회복지시설의 이슈나 문제에 대하여 정부나 국민에게 사실을 홍보하고 정책건의를 하는 데에는 많은 한계가 있다. 왜냐하면 생활시설이 재정적으로 정부 보조금에 의존하고 있기 때문이다. 이용시설의 경우, 기관들간의 협의 조정체계가 구축되어 있지만 실질적인 운영에 어려움이 있고, 서비스간의 연계가 부족하며 이러한 결과로 프로그램의 중복과  누락 현상도 발생하고 있다.

둘째, 생활시설의 경우 정부 보조금이나 기부금 등에 의존하고 있기 때문에 서비스의 제공에 필요한 재원이 빈약하여 대부분 만성적인 재정난에 봉착되어 있으며, 특히 단순 수용보호사업만으로는 클라이언트의 건전한 인격 형성, 사회생활 적응능력의 배양, 자립, 자활 등과 같은 클라이언트의 복지 목표를 기대하기는 어려운 실정이다.

(3) 전달인력상의 문제점

첫째, 생활시설의 경우 대부분의 시설이 빈약한 운영비 때문에 적합한 전문인력을 고용할 수 없거나, 취업공고를 내어도 근무여건의 열악성으로 인하여 전문사회복지사들이 취업을 기피하고 있어 전문적 프로그램의 제공에 어려움이 있다. 또한 이용시설의 경우에도 전문사회복지인력이 많은 복지관일수록 프로그램의 전문성이 나타나고 있으므로 전문사회복지사의 충원과 이를 위해 정부의 인건비 부담금 증액이 요청된다.

둘째, 사적 사회복지조직의 경우 직원의 인건비는 주로 정부의 보조에 의존하고 있는데, 그들의 처우가 일반 기업이나 전문종사자 직원들에 비해 낮을 뿐만 아니라 장시간의 근무 등 열악한 근무환경으로 말미암아 그들에게 전달체계의 원칙인 전문성과 책임성을 추구하는 데에는 한계가 있다. 이러한 상황 하에서 사회복지시설의 근무를 생애 직으로 받아들이고 종사할 전문 인력을 유지하고 확보하기란 매우 어려운 실정이다.

Ⅳ. 민간사회복지 전달체계 개선 방안 분석

    - 통합관리기관 희망복지 129센터 전달모형을 중심으로

현재 사회복지서비스 전달체계의 대표적인 문제점은 요보호 대상자 중심의 사후대처적 서비스 중심의 파편화된 서비스 구조와 성격으로 파악된다(이봉주, 2003; 이현주 외, 2003; 이규황 외, 2003; 이봉주, 2004). 현재의 전달체계는 각기 다른 욕구를 가진 대상층에 따라 극히 범주화된 서비스 체계로 구성되어 통합적인 서비스의 전달이 힘들다. 이러한 범주화된 서비스 간의 단절성과 중복성의 문제도 심각하여 서비스간의 역할 분담과 조정, 상호연계가 원활히 이루어지고 있지 않다. 이러한 현상은 비단 공적전달체계에만 국한된 것이 아니라 민간 서비스 전달체계에서도 두드러진 문제점의 하나이다.

현재 한국의 민간 서비스 전달체계는 크게 정부에서 정부보조금으로 재정보조를 하는 형식과 정부의 공적 사회복지서비스 기능을 민간에 위탁 운영하는 형식을 취하고 있다. 따라서 이러한 정부의 민간 서비스 지원도 요보호 대상층 위주의 범주화된 재정체계와 행정체계를 통하여 이루어지고 있어 민간 서비스 전달체계도 지역사회 내에서 네트워크를 통한 통합적 서비스의 제공이라기보다는 극히 단절된 서비스 전달체계를 보여주고 있다. 이러한 복지서비스 전달체계의 문제점에 대한 해결 방안으로 대표적으로 거론되고 있는 것이 서비스 통합의 추구이다.

이러한 기존의 민간 사회복지 전달체계의 문제점을 극복하고 민과 관의 협치를 위한 바람직한 대안으로 논의되고 있는 것이 비로 통합 사례관리를 위한 희망복지 129센터이다.

1. 희망복지129센터의 개요

본 사업은 사회복지 전달체계 개선의 일환으로 추진되는 (가칭)「희망복지 129센터」 는 운영에 필요한 범국가적인 사회복지통합관리망을 구축하는 사업으로 민간 사회복지전달체계의 기본구성중 통합관리기관이 된다.

[표3] 민간 사회복지 전달체계 기관 및 기능

체계	기능	기관	내용
통합관리기관	신청ㆍ접수 통합관리	희망복지 129센터	-서비스신청ㆍ접수  -조사 및 연계  -공적 급여 및 기초서비스 전달  -서비스 통합관리
서비스협력기관	서비스제공 집중사례관리	사회복지시설 및 기관	-서비스 제공  -개별 사례관리  -다른 기관 의뢰
조정ㆍ연계 기구	조정ㆍ연계	지역사회복지협의체	-기관 간 기능 및 서비스 조정  -민간자원 발굴 및 동원

 출처 : 보건복지가족부(2008)

1) 통합관리기관의 필요성

첫째, 신청․접수 및 조사가 한곳에서 이루어지는 one-stop service 제공이 필요하다. 주민들이 실제로 자신의 지역사회에서 어떤 사회복지시설이 존재하고 있으며, 어떤 사회복지서비스가 제공되고 있는 지를 알지 못하는 경우가 상당수다. 이런 경우 사회복지 욕구가 있어도 어떤 기관에서 서비스를 받을 수 있는 지에 대한 정보가 부족하며, 지역사회 사회복지 서비스 제공기관에서는 대상자에 대한 포괄적이고 지속적인 관리가 이루어지지 않고 있는 실정이다. 따라서 대상자들이 쉽게 접근할 수 있도록 사회복지 서비스의 단일화 청구가 필요하게 되었다.

둘째, 모든 대상자에게 근접한 거리에서 포괄적이고 지속적인 서비스를 제공해야 한다. 기존의 사회복지 서비스는 개별적이고, 산발적으로 제공되어 지역사회 내 대상자에 대한 안정적인 지원체계가 부족하였다. 따라서 대상자들의 복합적이고 다양한 욕구를 충족시킬 수 있는 케이스 매니저(복지후견인)의 역할이 필요하다.

셋째, 서비스의 누락과 중복을 파악하기 위한 관리조직이 필요하다. 각 기관에서 소득수준이나 생활실태에 대한 기초조사가 제대로 이뤄지지 않거나 중복적으로 이루어지고 있어 효과성과 효율성을 저해하고 있다. 특히 정보력을 가진 대상자들은 중복으로 서비스를 제공받고 있으나 정보 접근성이 부족한 대상자들은 서비스 사각지대에 놓여 있었다. 따라서 자원의 효율적 배분과 서비스 수요 공급의 불균형을 해소하기 위하여 지역사회 내 거점기관으로서 사회복지기관들과 기능 조정을 위한 관리 조직이 필요하게 되었다.

2) 희망복지 129센터의 기능

(1) 서비스의 신청․접수

사회복지 욕구를 가진 지역주민은 일차적으로 한 곳에서 민원을 신청하고 접수하도록 하여 통합적이고 지속적인 관리가 가능하도록 하고, 이때 초기 상담을 통해 대상자의 기본적인 생활실태와 기본적인 문제 정황을 파악하도록 한다.

(2) 기초조사

소득수준, 주거상태, 가족구조 그리고 서비스 의뢰에 필요한 욕구조사 등의 기초조사로 여기서의 조사는 적합한 서비스 전문기관을 선택하여 개별 사례관리를 의뢰하기 위한 사전 조사의 성격을 가진다. 통합관리기관에서 기초조사가 이루어지면 의뢰받은 서비스 제공기관에서 동일한 내용을 조사하지 않아도 되므로 시간과 비용과 노력을 정감할 수 있게 된다.

(3) 공적급여 및 기초서비스 전달

신청․접수․조사 및 의뢰의 효율적 추진과 공정성 확보를 위해 원칙적으로 비금전적 서비스 제공 업무는 하지 않으며, 생계비 및 수당 그리고 이용료(voucher) 등 금전 지급 업무는 담당하게 된다.

(4) 수요자에 대한 서비스의 통합관리

대상자에 대한 기초조사를 근거로 하여 민간 사회복지 서비스 전문기관에 서비스 제공 및 집중적인 사례관리를 하도록 의뢰하고, 의뢰 후에는 필요한 서비스를 적절하게 받고 있는 지에 대한 종합적인 추적 관리를 실시할 예정이다. 또한 타 기관과의 연계나 의뢰가 잘 이뤄질 수 있도록 조정 연계기구인 지역사회복지협의체에 안건으로 상정하여 조정과 연계가 원활하게 이뤄지도록 유도한다.

3) 희망복지 129센터 설치 단위

(1) 지역 내 복지관 활용 방안

기존의 사회복지 서비스 관련 시설들 중 기존의 통합 및 단종복지관이 신청접수 기관으로 적합한 기본 조건들을 두루 갖추고 있다고 판단되나, 현재 인구 약 10만명당 1개소 설치기준에 따라 시․군․구에 최대 4개소 정도가 존재하여 실제적으로 충분한 접근성이 보장되기 어려운 문제가 있다. 또한 자체적으로 서비스를 제공하고 있는 복지관이 통합관리기관으로 선정되는 경우 업무과중과 서비스 제공 실적 경쟁으로 인하여 공정하고 효과적인 연계가 어려울 수도 있다.

(2) 읍․면․동 주민센터를 중심으로 설치

현재 공공복지를 담당하는 주민센터는 공공부조 및 각종수당 등 현금급여뿐 아니라 사회복지 서비스를 포괄적으로 제공하도록 되어 있음에도 불구하고 실제적으로는 금전지급 업무에 치중되어 있는 것이 사실이다. 그러나 지역적인 접근성으로 보았을 때, 주민센터가 가장 골고루 분포되어 있어 가장 우수한 대안이 될 수도 있다.

4) 희망복지 129센터의 기대효과

 (1) 희망복지129센터 지원시스템 구축

    - 희망복지129센터의 상담기록, 상담내역관리, 상담이관, 콜분배 등 센터전반의        업무를 지원하는 시스템 구축

    - 중앙 129콜센터와 지역별 희망복지129센터를 연계한 전국 규모의 서비스 네        트워크 구축

 (2) 복지급여통합관리시스템 구축

    - 복지대상자, 복지서비스 및 복지급여의 중앙 통합관리시스템 구축

    - 자격 및 이력관리시스템, 부정수급 검출 등 사후관리시스템 구축

 (3) 수혜자 중심의 선진화된 시군구 복지행정시스템 개선

    - 시군구 복지행정시스템을 개인별 서비스 파악이 가능한 구조로 개편

    - 복지급여통합정보를 활용하여 소득․재산정보를 실시간 조회하고, 중앙의 복지        정보를 실시간 갱신

    - 희망복지129센터지원시스템과 유기적 업무연계 처리 구축

 (4) 중앙-지방-민간 복지전달체계 연계

    - 민간복지기관과 공공전달체계의 연계강화

    - 국가복지정보시스템의 사회복지시설별 서비스이력관리 확대

    - 국가복지정보시스템의 전 민간복지기관으로 확대

    - 민간복지자원 표준정보시스템 구축 및 공공전달체계와의 연계

 (5) 복지서비스포털 고도화 (행안부에서 추진)

    - 주민서비스포털을 활용하여 단일화된 대국민 복지서비스 포털 구축

    - 개인별 필요 복지서비스를 안내하는 지능형 안내서비스 구축

    - 안내위주의 일방향 서비스에서 탈피하여 신청 및 결과를 피드백하는 양방향        복지서비스 전달체계 구축

5) 변화된 사회복지 전달체계

 ① 변화된 사회복지 전달체계

2. 사회복지 전달체계 주요원칙에 따른 분석

1) 전문성

먼저, 통합관리 기관인 희망복지 129센터의 인력을 어떻게 확보할 것인가 하는 문제와 연관된다. 현재 논의 안 중 주민센터를 통합관리기관으로 할 경우 주민센터의 사회복지 전담공무원을 추가로 충원하여 활용하는 방안이 검토되고 있다. 현재 주민센터의 기초생활보장업무가 70% 이상을 차지하고 있어 사회복지 서비스를 충분히 제공할 여력이 없기 때문에 추가 인력을 확충하고자 한다면, 경기 악화로 공무원 임금을 동결하고, 인력을 감축하는 상황에서 사회복지 전담공무원만 확충하는 것이 현실적으로 가능한 지 하는 부분이 의문시된다. 또한 공무원은 특성상 타 부서로 인사이동이 잦은 상황에서 서비스의 지속성 부분과도 상충되는 부분이 있어 우려가 된다. 따라서 기존에 사회복지 서비스에 대해 전문성을 확보하고 있는 주민생활국의 서비스연계팀, 통합조사팀의 인력을 희망복지 129센터로 배치하는 방안과 지역사회 자원에 대한 정보가 풍부한 민간 사회복지기관 실무자들의 전문성을 활용하는 것이 필요하리라 사료된다. 즉 파견이나 전환 등 기존 인력을 최대한 활용함으로써 지역사회 업무 파악에 소요되는 시간과 비용을 최소화하는 것이 필요하다.

2) 적합성

사회복지 서비스는 그 양과 질, 제공하는 기간이 대상자의 욕구충족(혹은 문제해결)과 서비스의 목표달성에 충분해야한다. 예를 들어 소득보장을 위한 급여가 최저생계비 수준에 못 미치거나 서비스제공 기간이 너무 짧다든가 하면 대상자의 욕구충족 뿐 아니라 서비스의 목표달성도 어려울 것이다. 하지만, 적절성의 원칙은 재정형편상 제대로 지키기 어려운 경우가 많아 적절성의 수준에 대해서는 논란이 있을 수 있다.

이와 관련하여 새롭게 시작되는 희망복지 129센터는 대상자의 최종 목표를 무엇으로 정할 것인 지에 대한 개념을 보다 명확하게 정의할 필요가 있다. 왜냐하면 이에 따라 추후 서비스의 제공의 적절성 여부를 평가할 수 있기 때문이다. 또한 서비스를 적절히 제공받고 있는 지 여부를 추후 점검해 본다고 하였는데, 이에 대해서도 구체적인 제공기간을 서비스 시작 전 확인하는 절차가 필요할 것이다. 실제로 현재 각각의 민간 사회복지기관에서 시행되는 서비스 제공기간은 서로 상이하다. 따라서 기관의 형편상 특정 대상자에게만 서비스 기간을 무한정 제공할 수는 없는 상황이다. 이럴 경우 다른 기관에 대상자를 다시 연계할 것인지 등에 대한 고려가 필요하다.

3) 포괄성

클라이언트의 욕구는 다양할 뿐만 아니라 한 가지 문제는 다른 여러 가지 문제와도 연관되어 있는 것이 일반적이기 때문에 다양한 욕구와 문제를 해결하기 위해서는 다양한 서비스를 필요로 한다. 그러나 조직 내의 의사소통과 협력이 없을 때 서비스는 중복될 수도 있고 아예 제공되지 않을 수 있으므로 지역사회 내 사회복지 서비스들은 상호 통합적으로 제공되는 것이 바람직하다. 즉, 서비스가 통합적으로 제공되기 위해서는 한 행정책임자에 의해 서비스들이 제공되고 서비스 제공장소들이 지리적으로 상호 근접되고 서비스 프로그램간 또는 조직 간에 상호 유기적인 연계와 협조체제가 갖추어져 있어야 한다.

현재 희망복지 129센터의 경우 기관 간 기능 및 서비스 조정 기구로 지역사회복지협의체를 명시하고 있다. 그러나 지역간 다소 차이는 있겠으나 지역사회복지협의체에서 민간사회복지 기관들의 서비스를 조정하고 연계할 수 있는 충분한 역량이 되는 지 여부는 제고해봐야 할 것이다. 지역사회복지협의체의 경우 아직까지 지역사회에서 제대로 정착하지 못한 상황이며, 실제로 업무를 직접 추진하는 실무 팀장급이 아닌 국장급 이상의 고위 간부들이 지역사회실무협의체에 배치된 경우가 많아 실제 서비스 연계에 한계가 있기 때문이다. 또한 지역사회실무협의체가 실제로 사회복지 기관의 기능 및 서비스 연계 조정을 하기 위해서는 권한행사를 위한 법적 근거 기반 외에도 이에 대한 민간 사회복지기관들의 합의가 우선시 되어야 할 것이다. 그 외에도 지역사회 내 사회복지 문제 해결을 위한 동등한 협력관계가 형성되어야 진정한 민․관 협치의 구현이 가능할 것이다.

4) 지속성

이는 희망복지 129센터 내 통합사례관리 인력의 안정적인 확보 측면과 충분한 자원확보 측면 두가지로 설명되어질 수 있을 것이다. 례를 들어 통합사례관리 인력의 이동시 대상자에게 제공되고 있던 서비스 정보가 누락되거나 중단되는 일이 없어야 할 것이다. 또한 자원 확보 측면에 있어서는 한 개인의 문제나 욕구를 해결하는 과정에서 필요한 서비스의 종류와 질이 달라져야 하는 경우가 발생하게 되는데, 한 개인이 필요로 하는 다른 서비스를 지역사회 내에서 계속적으로 제공받을 수 있도록 상호 연계되어야 한다. 예를 들어 직업훈련 프로그램은 직업알선 프로그램과 연계되어있어야 소득증대라는 서비스의 목표를 달성할 수 있다. 지속성의 원칙이 잘 적용되기 위해서는 같은 조직 내의 서비스 프로그램간의 상호협력이 잘 이루어져야할 뿐만 아니라 지역사회내의 사회복지 서비스 조직 간에도 유기적인 연계가 잘 이루어져야 한다. 이를 위해서는 지역사회 내에 유기적으로 연계할 수 있는 자원들이 충분히 확보되어 있어야 할 것이다.

5) 통합성

대상자의 문제는 많은 경우 복합적이고 상호 연관되어있기 때문에 이러한 문제의 해결을 위한 서비스들도 서로 연관되어야 한다. 예를 들어 탁아프로그램에는 양호, 교육, 급식 등이 통합되는 것이 바람직하다. 서비스가 통합적으로 제공되기 위해서는 한 행정책임자 아래 서비스들이 제공되고 서비스 제공 장소(조직)들이 지리적으로 가깝고, 서비스 프로그램간 또는 서비스 조직 간에 상호 유기적인 연계와 협조체제가 갖추어져 있어야 한다.

그러나 현재 희망복지 129센터를 주민센터를 통해 활용할 경우 지리적 접근성과 주민들의 인지도 측면에서는 안정적이나 제공되고 있는 서비스가 주로 물적 지원에 치중되어 있어 교육, 문화, 재활 등의 다른 서비스를 동일한 공간 내에서 제공하는 데에는 한계가 있을 것으로 판단된다. 따라서 이럴 경우 서로 다른 서비스를 각기 다른 기관에 의뢰되어 서비스를 받을 것인 지 아니면 동일한 공간에서 서비스를 제공받을 수 있도록 파견의 형태를 추구할 것 인지에 대한 명확한 논의가 없다.

또한 서울과 같은 대도시의 경우 같은 구내라 할 지라도 서비스 제공기관들이 상당히 떨어져 위치하고 있는 경우가 많다. 이러한 경우 지리적으로 인접하지 않은 곳에 있는 자원을 어떻게 통합할 것인가에 대한 고민이 필요하다.

6) 평등성

특별히 소득수준이나 연령 등에 따라 서비스를 제한하는 경우를 제외하고 기본적으로 성별, 연령, 소득, 지역, 종교, 지위에 관계없이 욕구가 있는 모든 국민에게 서비스를 제공해야 하는 것이 평등성이다. 이것은 보편적 서비스 제공이라는 복지 패러다임의 변화와도 부합되는 것이다. 희망복지 129센터는 지역사회 주민 누구든지 사회복지 서비스 욕구가 있는 경우 서비스를 제공하도록 되어 있다.

그러나 여기서 간과하지 말아야 할 것은 접근할 수 있는 기회의 평등성을 보장해야 한다는 것이다. 실제로 지역사회 현장에서는 아무리 좋은 정책과 제도가 마련되어 있어도 대부분의 주민들이 이에 대한 정보가 부족하여 이용하지 못하는 경우가 많다. 또한 중증장애인과 어르신 등 상대적으로 정보가 취약한 계층의 경우 이들에게 통합 사례관리 서비스 제공을 위해 어떻게 ‘찾아가는 복지’ 서비스를 구현할 것인가에 대한 대책을 마련해야 할 것이다. 아무리 좋은 정책이라 할 지라도 홍보가 부족하여 이용이 활성화되지 않는다면 계획했던 만큼의 실효성을 거둘 수 없기 때문이다.

7) 책임성

사회복지 조직은 국가(사회)가 시민의 권리로 인정한 사회복지 서비스를 전달하도록 위임받은 조직이므로 사회복지 서비스의 전달에 대하여 책임을 져야 한다. 책임을 져야 할 주요내용은 서비스가 수혜자의 욕구에 적절히 대응하는 것인가, 서비스의 전달체계가 적합한가, 서비스가 효과적이고 효율적인가에 관한 것이다.

서비스 제공의 책임성과 관련하여 신청․접수 및 통합관리의 기능을 담당하고 있는 희망복지 129센터가 책임을 질 것인 지 아니면 실제 서비스 제공 기관인 서비스협력기관들이 책임을 질 것인 지에 대한 구분이 보다 명확하게 제시되어야 할 것이다. 만약 희망복지 129센터가 주된 책임을 맡는다면 대상자 사례관리의 어떤 부분까지 책임성을 가져야 할 것인 지에 대한 고민이 필요하다. 또한 실제 서비스 제공 기관인 서비스 협력기관이 책임을 맡는다면 현재와 같이 민과 관이 동등한 협력체계가 아닌 상하부 구조의 수직적 전달체계가 될 가능성이 높아진다.

8) 접근 용이성

사회복지서비스는 그것을 필요로 하는 사람이면 누구나 쉽게 받을 수 있도록 접근이 용이해야 한다. 대상자가 서비스에 접근하는 데에는 서비스에 관한 정보부족이나 교통수단의 부재(지리적 장애), 자신의 문제노출에 대한 불안함(심리적 장애), 자원부족 등의 여러 가지 장애요인이 있을 수 있다. 따라서 사회복지 조직의 서비스 전달은 이러한 장애요인들을 가능하면 제거하여 대상자가 서비스 제공 장소에 쉽게 접근하여 서비스를 받을 수 있도록 설계되어야 한다.

현재 논의 중인 희망복지 129센터는 지리적 접근은 용이하나 자신의 문제 노출에 대한 불안감이 상당할 것으로 보여진다. 특히 주민센터를 활용하여 신청․접수를 받을 경우 아무래도 민간 기관에 비해 심리적 위압감이 클 것이고, 이에 대하여 대상자들이 심리적으로도 편안하게 접근할 수 있는 다양한 전략들을 모색해야 할 것이다.

3. Gilbert&Terrell의 사회복지정책 분석틀에 따른 분석

  - 민간 사회복지 전달체계의 개편 방향에 대하여

(1) 할당 : 선별주의에서 보편주의로

누가 무엇을 얻는가? 이중 할당은 ‘누가(who)'에 관련된 것으로 즉, 수급자격을 누가 가질 것인가를 결정하는 것이다. 기존의 서비스 수급자격은 주로 특정 저소득층에 한하여 자산조사를 통해 선별적으로 이루어졌다. 그러나 최근의 사회복지 패러다임의 변화는 선별주의가 아닌 보편주의로 가고 있다. 이에 따라 민간사회복지 전달체계의 추세도 특정계층이 아닌 전체로 그 대상이 확대되어 보편화되어 가는 추세이다. 특히 생애주기별 맞춤형 서비스를 추구하는 현 정부에서는 이러한 경향이 더욱 강해지고 있다. 이번 희망복지 129센터만 보아도 기존의 요보호 중심의 대상자뿐만 아니라 욕구가 있는 모든 지역사회주민들이 손쉽게 접근할 수 있도록 함으로써 특정계층이 아닌 보편적인 서비스 제공을 추구함을 확인할 수 있다.

(2) 급여 : 추상적이고 제한적 종류의 서비스로부터 구체적이고 다양한 서비스로

누가 무엇을 얻는가? 급여는 ‘무엇을(what)'에 관련된 것으로, 현금으로(in cash) 제공할 것인가 아니면 현물로(in kind) 제공할 것인가? 아니면 권력(power), 증서(voucher), 기회(opportunity)를 제공할 것인가?에 관련된 문제이다. 후자의 것은 현금과 현물 외에 다양한 소비자 주권을 구현하고 있다.

최근 들어 민간사회복지 전달체계 영역에 치료바우처, 보육바우처 등 기존의 현물 및 현금이 아닌 다양한 형태의 급여가 활성화되고 있다. 이는 이용자의 자기결정권을 존중한 소비자 주권주의(consumer sovereignty)와도 연관이 있으며, 이들에게 서비스 선택권을 부여함으로써 기존의 서비스 수혜자들의 지위를 소비자로 격상시킴으로써 복지 현장에 커다란 변화를 불러일으키고 있다.

즉, 이는 공급자 중심의 서비스 제공체계에서 수요자 중심으로의 무게중심의 변화를 불러 일으키게 되었다. 이로써 민간 사회복지 현장에서는 시장체계와 같은 경쟁의 개념이 도입되었고, 경쟁을 통한 ‘서비스의 질’ 향상을 기대하고 있다.

희망복지 129센터의 경우도 서비스 협력기관과의 협력시 그동안 정부지원보조금을 지원하는 방식이 아닌 바우처방식의 서비스 제공을 토대로 급여방법의 변화를 시도할 예정이다. 현재 바우처 방식은 여러 사회서비스 분야에서 활발히 시행중이며, 더욱 확대될 예정이다. 이를 통해 대상자가 원하는 서비스를 직접 선택하고 이에 대한 비용 또한 직접 지불할 수 있도록 대상자에게 직접 지원함으로써 복지체감도를 높이도록 할 예정이다.

그러나 현재 이미 바우처제공방식이 시행되고 있는 여러 분야에서 나타나는 여러 문제점들 경쟁력있는 시장의 형성과 정보 접근성 강화 등의 문제를 해결해야 할 것이다.

(3) 전달체계 : 공공기관 중심에서 공․사 혼합으로

사회적 급여에 대한 여러 가지 전략들에 관련된 것으로, ‘어떻게(how)'에 라는 질문에 관련된 것이다. 즉, 이는 결정된 수급 자격을 가진 소비자들에게 서비스를 전달하기 위해 어떤 조치를 취하냐 하는 것으로 전달체계의 설계는 주로 정책적 지침을 통해서 표현된다.

1970년대 이후 미국의 신자유주의화 경향 속에서 영리부문이 급성장하였고, 클린턴 정부의 복지 개혁 이후로 이런 추세는 더욱 가속화되었고, 특히 보육과 노인 부문에 있어서는 영리 부문의 성장에 현저해졌다. 따라서 제3섹터(the third sector)터라 불리는 비영리 민간부분에 대한 중요성이 크게 부각되었다.

따라서 공공기관 중심에서 비영리 민간 부문이 혼합되어 서비스를 제공하는 방식으로 변화되고 있음을 알 수 있다. 이는 최근 들어 민관 협치(governance)가 중요시되는 것과도 깊은 연관성이 있으며, 기존의 시장 실패 및 자원의 부족과, 서비스 제공에 있어 효과성과 효율성을 높이고자 하는데 그 목적이 있다.

따라서 희망복지 129센터는 대표적인 민관협치의 모형으로 기대되고 있으며, 다만 서비스 제공에 대한 권한과 책임 부분의 명확화와 파견인력에 대한 신분보장 등의 문제점들을 보다 구체적으로 제고해봐야 할 것이다.

(4) 재정 : 개방형의 범주적 보조금으로부터 폐쇄형의 포괄보조금으로

재정은 공적 재원을 사용할 것인지, 민간 재원을 쓸 것인가? 아니면 어떤 형태의 조세를 징수할 것인가 등이 있다.

이는 최근 들어 사회복지 현장의 중요한 변화인 지방분권화와 연관된 것으로 과거의 경우 사회복지 서비스는 대부분이 중앙정부 차원에서 결정되고 지방자치단체는 서비스를 지역주민에게 직접 전달하는 일선행정집행기관의 역할을 수행하였다. 그러나 이러한 사회복지서비스 공급체계로는 지역주민의 복지욕구를 효과적으로 충족시킬 수 없었기 때문에 각 지방자치단체의 지역적 특성을 반영한 수요자 중심의 서비스 제공체계가 필요했던 것이다. 지역에서 보다 효과적으로 수행할 수 있는 업무를 과감하게 지방정부에 이양하는 지방분권화정책이 본격화 되면서 국고보조사업이 지방으로 이양되었다. 국고보조금에 의존하고 있던 사회복지서비스관련 업무가 지방정부로 대폭 이양되었다. 이와 함께 2005년부터 사회복지서비스 예산 또한 지방정부로 이양하였으며, 중앙정부에서 개별적으로 지원하던 지방정부의 사회복지업무와 관련된 보조금을 대상의 구분 없이 모두 합산하여 포괄적인 보조금의 형태로 지원하는 방식으로 예산지원방식을 변화시켰다. 지방분권화는 지방정부의 복지재정 운용에 있어서의 자율성을 강화함으로써 지역주민의 복지욕구에 부응하는 사회복지서비스를 발굴하고 시행할 수 있는 계기를 마련해 주었다. 한편, 지방정부간에 재정자립도와 사회복지서비스 인프라, 민간부문에서의 사회복지서비스 공급역량에서 격차가 존재한다는 사실은 지방정부간 복지수준의 불균형을 초래할 수 있다.

희망복지 129센터도 우선 통합관리기구 운영을 위한 예산과 각 지소에 대한 인건비 부분 등을 대도시, 중소도시, 농어촌 지역 등 지역적 특성을 고려하여 어떻게 충당할 것인가를 보다 구체화시킬 필요가 있다.

4. 수혜자 측면과 공급자 측면에 따른 분석

사회복지 서비스 전달체계에 있어 핵심이 되는 수요자와 공급자적 측면에서 희망복지 129센터를 분석해보면 다음과 같다.

1) 수혜자 측면

구분	현행(AS-IS)	미래(TO-BE)
서비스 수혜자 측면	- 일방향 안내 위주 서비스	- 서비스신청 후 전달까지 책임지는 양방향 복지서비스 제공
	- 복지서비스 전달체계의 다원화	- 복지서비스 전달체계를 (가칭)희망복지129센터로 단일화
	- 제공자 중심의 복지서비스	- 수혜자 중심의 맞춤 사회복지 서비스 제공
	- 일부 취약계층 및 소외계층대상	- 전 국민을 대상으로 하는 보편적 복지서비스로 확대
	- 공공부문 복지서비스 위주로 제공	- 공공 및 민간 부문에 대한 통합된 복지서비스 제공

2) 공급자 측면

구분	현행(AS-IS)	미래(TO-BE)
서비스 제공자 측면	- 복지대상자에 대한 욕구 및 통합된 서비스제공내역 파악이 어려움	- 개인별로 다양한 복지서비스 제공내역 및 욕구가 한눈에 파악되어 부정수급 및 행정오류 원천 방지
	- 복지서비스 현황이 즉각 파악되지 않아 복지정책에 즉각 반영되지 못함	- 실시간 복지서비스 제공과 동시에 정책지원을 위한 복지정보가 제공되어 정책지원이 가능
	- 급변하는 복지정책에 따른 정보시스템 대응이 어려움	- 복지서비스의 변화에 유연한 시스템 구조로 정보시스템 개선  - 기초생활보장 급여체계 및 보육정책 개편, 긴급복지지원 토탈케어, 드림스타트 등 복지정책 변화 수용

Ⅳ. 결론 및 제언

이상으로 본문에서는 지금까지의 민간 사회복지 전달체계의 현황 및 문제점을 살펴보고, 이에 대한 대안책으로 제시된 국정 핵심과제인 ‘희망복지 129센터’를 중심으로 전달체계에 대한 분석을 시도하였다.

이에 대한 분석과 함께 개선방안에 대한 논의들의 제한점과 최근의 급변하는 복지환경 변화에 주목하여 지역사회에 기반을 둔 수요자 중심적인 민간 사회복지 전달체계로 통합적 서비스 전달의 전략인 통합사례관리체계를 통한 서비스 연결과 조정 기능의 강화를 제시하고 있음을 파악할 수 있었다. 구체적으로는 통합관리기관과 서비스협력기관과 조정․연계 기구 간의 기능을 분석하여 민관의 협치를 통한 효율성과 효과성을 추구하는 전달체계로의 변화를 시도하고자 하는 정부의 의지를 확인할 수 있었다.

그럼에도 불구하고, 여전히 정부에서 추진하고자 하는 민간 사회복지 전달체계의 개편 방향에 대해 논의가 필요한 부분에 대해 다음과 같이 제언하며 마치고자 한다.

첫째, 민관 협치를 통한 연계 체계의 구축을 위한 제도적 인프라를 구축해야 할 것이다. 즉 대상자의 중복 및 누락을 예방하고, 대상자 선정을 위한 소득자산 실시간 조회를 위한 통합관리체계 구축을 위해서는 기초생활수급자, 장애인 등의 개인정보 및 소득·재산 정보 등의 수집 및 관리 규정을 기초생활보장법 및 관련 복지서비스 별 개별 법령의 근거 마련이 필요하다.

특히 민간 사회복지 전달체계의 경우 국민기초생활보장법, 노인복지법, 모자보건법, 아동복지법, 영육아보육법, 장애인복지법, 저출산․고령사회기본법, 한부모가족지원법, 국민건강보험법, 국민연금법 등 여러 법들과 연관되어 있어 이에 대한 법적 근거가 마련되어야 하며, 이를 위해서는 개정이 필요한 지 여부를 세밀히 검토해봐야 할 것이다.

둘째, 기존의 유사 기관들과 기능 중복의 문제를 시급히 해결해야 할 것이다. 예를 들어 사회복지 통합관리망이 확대되는 2010년도에는 통합관리기관을 통해 사례관리가 이뤄질 것으로 보여진다. 그러나 장애인 분야의 경우 2010년도부터 장애인개발원에서 통합사례관리를 위한 장애판정서비스를 본격적으로 시행하게 될 경우 장애인 서비스는 희망복지 129를 통해 전달되는 지 아니면 장애인개발원을 통해 전달되는 지에 대한 부분이 명확치 않다. 또한 현재 노인분야에서 시행되고 있는 노인돌보미, 독거노인 생활관리사, 노인장기요양보험급여 등 동일한 대상자에 대한 기능중복 및 유사서비스를 제공하는 기관들을 어떻게 통합하거나 정리할 지에 대한 구체적인 대안을 마련해야 할 것이다. 이와 함께 대상자들이 어떤 사회복지 서비스를 제공받고 있는 지에 대한 통합데이터 관리 시스템을 마련해야 할 것이다.

셋째, 타 부처와의 협업을 위한 환경 여건이 개선되어야 할 것이다. 즉 대상자 정보 공유를 통한 통합사례관리와 행정비용의 감축을 위해 시․군․구 복지행정시스템의 구축․운영 부처인 행정안전부와 협의조정을 통해 주민서비스통합정보시스템의 사회복지통합관리망 흡수․통합과 관련하여 소관부처인 행정안전부와의 협의 조정이 이뤄져야 할 것이다. 또한 복지, 보건 분야 원스톱서비스 제공에 필요한 기타 관련 부처와 협의 조정이 필요할 것이다.

넷째, 통합적 사례관리를 위한 대상자의 개인 정보를 어떻게 보호할 것인가 하는 문제이다. 복지급여관련 통합관리시스템에 수집되어지는 복지대상자의 서비스이력, 소득․재산․금융정보에 대한 개인정보보호를 위한 기술적, 제도적 대안이 시급하다. 즉, 통합적 사례관리를 위한 복지대상자 통합 DB구축시 개인정보의 유출 및 오․남용 등에 의한 인권침해 발생 우려에 따라 대상자들의 저항이 발생할 수 있기 때문이다.

다섯째, 통합적 서비스제공을 위한 자원 연계 및 조정을 위한 지역사회복지협의체의 역량을 어떻게 강화할 것인가 하는 부분이다. 그동안 지역사회 민간사회복지 전달체계의 효율화 방안을 위해 복지사무소 시범 설치 운영 등 다양한 방법이 시도되었으나 성공적으로 정착화되지 못하였다. 따라서 그동안의 시도가 왜 실패로 끝나고 정착되지 않았는 지에 대한 재검토가 필요할 것이다.

여섯째, 안정적 재정적 확보 방안이 마련되어야 할 것이다. 현재 사회복지 현장은 사회복지서비스의 시장화 논리의 도입과 바우처제 도입, 지방분권화에 따른 포괄보조금제도 등으로 인하여 민간 사회복지기관에서는 그동안 안정적으로 사업을 운영할 수 있었던 보조금의 삭감에 대해 우려하는 분위기이다. 따라서 수익을 창출할 수 있는 다양한 사회서비스사업에 대해 관심이 집중되어 있는 것이 사실이다.

이로 인해 기존의 민간 사회복지 기관에서 제공되었던 다양한 상담서비스 등의 기초적인 부분에 대한 지원과 투자가 감축되고 파견 형태의 재가복지 서비스로 무게중심이 실리고 있다. 이런 현상이 장기화될 경우 사회복지 서비스가 편중될 수 있어 우려된다.

일곱번째, 전문인력 양성에 대한 부분이다. 민간 사회복지 서비스는 특성상 대부분 대인관계 서비스가 많은 비중을 차지하고 있으므로 통합적 서비스 제공은 많은 부분 담당자의 역량에 의존하고 있는 것이 사실이다. 따라서 전담인력의 전문성 향상은 서비스의 질 향상으로 이어질 것이다. 그러나 사회복지 현장 및 공공기관에 근무하는 공무원의 경우 인사이동이 잦은 편이므로 전적으로 이를 전문 인력의 능력에만 의존하는 것은 전달체계의 약점을 그대로 노출하는 것이다. 그러므로 누가 그 자리에 와도 업무를 연속적으로 진행할 수 있는 대상자 관리 시스템을 구축하는 것이 근본적인 해결책이 될 것이다. 이러한 체계를 갖추는 것이 사회복지 전달체계일 것이다.

여덟번째, 아무리 좋은 정책이라 할 지라도 이용자에게 정보접근성이 떨어진다면 그 정책은 성공적이라 할 수 없다. 따라서 개편되는 민간 사회복지 전달체계에 대한 전국민적인 홍보가 필요하다. 그 예로 활동보조서비스 등 국가에서 지원해주는 훌륭한 제도가 시행된 지 2년여가 되가고 있지만 아직까지 이용률은 약10% 정도이며, 제도에 대한 정보를 몰라 신청하지 못하는 것은 정보접근성이 부족했음을 실증해 주는 것이다. 따라서 정보접근성을 높이기 위한 홍보전략을 구축하고, 이를 위해서는 민과 관이 적극 협조해야 할 것이다.

이상으로 민간사회복지서비스의 전달체계에 관하여 살펴보았다. 사회복지 전달체계의 궁극적인 목적은 서비스를 효과적이고 효율적으로 전달하는 것이라 할 수 있다. 그러나 복지서비스 전달체계의 비효율성으로 현재 국민의 만족도 및 서비스 체감도는 매우 낮은 수준이다.

현재 사회복지 현장은 너무도 급속한 ‘변화’에 따른 ‘혼돈’상태에 빠져 있다고 표현하고 있다. 특히 경제적인 침체기를 맞이하여 위기 속에 빠진 대상자들이 급증하고 있다. 이러한 위기상황 속에서 효과적이고 효율적인 사회복지서비스 전달을 위하여 전달체계 개편을 위한 노력이 어느 때보다 절실히 요구되고 있다. 그러나 기존의 시범사업들이 기대만큼의 효과를 거두지 못한 점들을 봤을 때, 정부와 민간이 협력하여 서비스의 실질적 성과를 추구할 수 있는 방안을 보다 구체화시키기 위한 의사소통이 필요하다는 생각이 든다.

또한 민간 사회복지 전달체계에 대한 정부의 지도․감독으로 인하여 비효율적으로 서비스 제공이 되어지는 경우가 많다. 보다 효율적인 서비스 전달을 위해서 정부의 지도․감독 수위를 조절하여 양적 평가보다는 질적 평가 방법의 도입을 통해 ‘서비스의 질 향상’이라는 수요자와 현장의 욕구를 반영할 때 체감할 수 있는 서비스가 제공될 수 있을 것이다.

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