08-03-20(목) 강의 : 구빈법/사회보험법

<결석자의 변> 

이날은 강의에 참석을 못했습니다. 4.9총선으로 국회의원 선거사무소 개소식이 있었습니다.

가지 않을 수 없는 자리이므로 결국은 강의를 불참하였습니다.

이날 다룬 내용은 사회복지의 역사로서 구빈법시대와 사회보험시대입니다.

사회보험시대는 아주 귀여운 유현옥 씨가 발표자료를 챙겨주었는데 구빈법시대는 발표자료가 없네요.

어찌되었든 인터넷상에서 수색을 하여 위에 올려놓았습니다만 내용이 충실한지 모르겠습니다.

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♤ 1834년 영국 신 구빈법

1. 19세기 초의 사회ㆍ경제적 상황

  1)노동문제에 직면

나폴레옹 전쟁(1793년-1815년)후의 불황기에 영국은 심각한 노동문제에 직면하였다. (임금이 가장 저하되었던 시기, 대규모의 실업이 발생된 시기) 등으로 인하여 기계파괴(러다이트운동), 농민폭동, 노동자 폭동 등이 빈발하였다.

  ◆러다이트운동(Luddite Movement)

  ◆차티스트운동(Chartism)

  2)자유주의적 자본가들은 중상주의적인 스핀햄랜드법을 폐기를 요구함

  스 핀햄랜드 제도 때문에 산업 노동력의 공급에 저해가 온다고 주장, 바야흐로 빈민법의 기반이 되었던 봉건적 보호주의 또는 온정주의적 책임의 관념은 점차 약화되고 자유주의가 출현, 득세하는 시기가 온 것이다. 이는 18세기 말부터 본격화된 자본주의와 함께 시작되었다. 자본주의는 만인에게 사유재산을 소유할 권리를 부여하였고, 이제 성공과 실패에 대한 책임은 전적으로 당사자 개인의 몫이 되었다.

3) 17, 18세에 들어서 농촌의 부랑자 수는 계속해서 증가하였다.

 이유로는 ①인클로저와 18세기의 중반의 농업혁명,②인구 증가 (1801- 1851년) 889만에서 1,793만 명으로 증가하였다.

4) 산업화로 빈곤의 성격이 바뀌었으며(농촌의 부랑자에서 도시의 실업자로), 전통적인 방법으로 새로운 빈곤현상을 해결할 수가 없게 되었다.

 

5)1830년, 46년 만에 휘그당은 정권을 잡았으며, 1832~1834년 휘그정부는 공장법 개혁, 감옥 개혁, 지방정부의 개혁 등 일련의 계몽적 조치와 함께 빈민법을 개정하게 된다.

그 러나 휘그정부는 신흥계급인 부르주아지와 노동자의 성격을 제대로 이해하지 못하고 있었다. 부르주아지의 노동자 착취를 막으려 하지 않았으며, 그저 신사가 아니라고 지적하는 데 그쳤다. 도시 빈민에 대해서도 인클로저, 흉작으로 인한 만성적인 농촌의 노동력 고용부족의 불가피한 결과라고 여겼다.

2. 자유주의들의 주장

1)아담 스미스의 자유방림주의 영향을 받아 빈민법에 대한 새로운 관념이 대두되었다.

땜 질식의 빈민법 정책은 분명히 잘못되었지만, 빈민법이 빈곤을 해결하지 못해서 잘못된 것이 아니라 빈민법이 시장에 개입했기 때문에 잘못된 것이었다. 노동력의 이동과 임금은 수요와 공급의 법칙에 의해서 결정되어야 했다. 그리고 임금은 노동자의 결핍이나 기대에 의해서 아니라 고용주의 지불능력에 의해 정해진다. 이를 가로막는 큰 장애가 정주법과 스핀엄랜드 제도였다. 이러한 빈민법의 여러 문제점은 빈민법 폐지론이 대두되게 만들었다.

3. 왕립빈민법위원회설치

1) 나폴레옹 전쟁은 구빈 세를 크게 증가시켰다. 1817~1819년 빈민구제 비용이 연간 8백만 파운드로 증가했다. 이는 인구 1인당 12~13실링에 해당했다. 1817년에는 빈민법 폐지론을 담은 보고서가 발표되었다. 그러나 대안 없는 폐지는 당시의 혼란상에 비추어 비현실적이었다.

2) 정부는 1832년 2월에 왕립빈민법위원회를 만들어 빈민법을 전반적으로 검토케 하였다. 이 위원회는 자유방림주의 경제학자인 시니어(Nassau Senior)와 벤담의 비서 출신인 채드윅(Edwin Chadwick)이 주축이 되었다.

이 위원회의 입장과 위원회의 자료 검토 결과에 잘못된 점이 많았지만 사회복지정책에 미친 영향은 매우 컸다. 이들의 핵심은 스핀햄랜드 수당제도에  있어고 이것이 빈민을 부도덕하게 만들고 농촌을 거지근성에 빠지게 만들며 더욱이 임금을 억제하게 만든다고 생각했다. 시니어는 임금이 자유경제의 반영물인데, 수당제도가 임금의 움직임을 간섭한다고 여겼다. 임금이 노동가치에 의하여 결정되어야 하는데도 빈민법 당국에 의해 결정되고 있었던 것이다. 원래의 임금 보조책은 그 의도가 임금이 일정액 이하로 떨어지지 않게 하는 데 있었으나 실제로는 임금의 상한선이 되게 만들고 있었다.

이 렇게 구빈민법의 가장 큰 해악은 수당이라고 먼저 규정한 까닭에 채드윅이 비록 신빈민법이 과학적이고 경제적인 원칙에 기반한 최초의 입법이라고 자랑했지만 설득력이 없다. 사실 수당이 저임금의 원인은 아니다. 나폴레옹 전쟁 이후 특히 남부에서 수당제도가 폭넓게 시행되었지만, 그것이 보고서가 주장하는 것처럼 구빈의 비용을 증가시키지는 않았다. 농촌 노동자의 도덕을 타락시키고 임금을 낮춘 진정한 원인은 일자리의 부족에 있었다.

4. 신빈민법의 세 가지 원칙

 1) 열등처우의 원칙

 2) 작업장 입소 자격조사

 3) 행정의 중앙집권화와 통일

 

5. 신 빈민법의 제정

  1834 년 신 구빈법(New Poor Law)은 당시 발흥하는 자유방임주의의 원칙에 입각하여 제정되었다. 자유방임적 자본주의의 발전과 함께 국가의 온정주의적 개입을 의미하는 구빈법적 정책에 반대하는 자유주의자들의 비판은 아담 스미스의 국부론이 출간된 이후 계속적으로 진행되었다. 이러한 비판은 스핀햄랜드의 문제로 말미암아 빈민의 수와 구빈부담이 늘어나 급속도로 힘을 얻게 되었다. 이에 1832년 맬서스주의자인 나소 시니어(Nassau W. Senior)를 위원장으로 하는 구빈법운영실태조사위원회가 발족되어 2년간 연구 작업에 들어가게 된다.

  이들의 유명한 보고서는 다음과 같은 여섯 가지의 안을 제시한다.

① 스핀햄랜드 제도 하에 제공되던 보조금은 폐지한다.

② 모든 노동가능자에게 대한 구호는 작업장 구호로 대체한다.

③ 원외구호는 병자, 노인, 무능력자, 아동을 가진 과부로 제한한다.

④ 몇 개의 교구를 묶어 구빈조합(Poor Law union)으로 조정된다.

⑤ 구호수준은 지역사회의 가장 낮은 임금수준보다 적도록 조정한다.

   이러한 보고서 내용을 기초로 제정된 신 구빈법은 열등처우의 원칙과 작업장 검사를 근간으로 하고 있다. 열등처우의 원칙은 구제받는 사람의 상황이 최하위계층 노동자의 상황과 실제적으로나 외견상으로나 같아질 수 없는 조건에서만 구제를 해야 한다는 것이다. 이러한 원칙은 근로의욕을 저하시킨 것으로 평가된 스핀햄랜드 제도에 정면으로 반하는 것으로, 빈민들이 구제에 의존하는 것에 대한 매력을 감소시킬 것으로 기대되었다.

작 업장 검사는 열등처우의 원칙에 의한 최소한의 구제조차도 구제를 필요로 하고, 또 구제를 받고자 하는 사람에게만 주어지도록 한다는 것이다. 구빈법보고서에 의하면 작업장 검사원리는 “신청자의 주장을 자동적으로 검증하는 원리인데, 신청자는 빈민구제의 조건에 동의하지 않으면 구제가 거절되며, 만약 구제조건에 동의한다면 그가 가난하다는 것을 증명하는 셈이다”. 노동 가능한 빈민은 누구나 일하지 않고는 구제를 받을 수 없다. 당시 남아돌던 많은 농업 노동자 들와 실업자들은 굶어 죽지 않기 위해 작업장의 규율에 따르거나 공장의 규율에 따라야 했다. 신 구빈법의 결과 많은 빈민들은 이제 완전히 자본주의적 시장에 자신의 운명이 던져졌으며, 이는 자유로운 노동시장의 확산에 크게 기여하였다.

6. 신 빈민법에 대한 반대

 1) 농촌지역의 만성적인 실업자를 주된 대상으로 하는 작업장 제도는 공업지대의 일시적 실업자에게는 적절하지 않았다. 특히 대도시보다 소규모 면화 및 양모 공장이 밀집된 지역이 심했다. 이런 상황에서 가혹한 작업장만이 대안이 될 수 없었다. 따라서 실업노동자의 작업장 제도와 원외구호의 중지에 대한 반감은 매우 컸다. 이런 상황에서 원외구호의 중지 방침이 제대로 지켜질 수 없었으며, 실제로 북부에서는 원외구호가 완전히 중지된 적이 없었다.

신 빈민법 보고서는 주로 남부 농업지역 사정과 농업노동력 문제만 중시하였으며, 산업빈곤의 본질에 대해서는 충분히 천착하지 않았다.

2) 당시 부르주아지들은 공장소유자로서 노동자 계급을 착취했고, 그들의 정치적 무기인 휘그당은 무정한 정치경제주의로 이를 정당화했으며, 바스티유 같은 작업장으로 노동자의 정신까지 짓밟았다. 자신의 고용이 불안전하다는 것을 잘 아는 노동자들의 신 빈밉법에 대한 반감은 급속히 확산되었다.

공포와 분노 속에서 북부 노동자들은 신빈민법에 저항하기 위한 운동을 전개하였다. 오코너, 코베트 등의 반 빈민법 운동을 주도 함.

3) 한편, 많은 시장과 부르주아 지도자들은 새 제도의 중앙집권화 방침에 반대했다. 신빈민법은 이미 길버트법의 교구연합과 유급 전문 직원의 채용으로 실현된 측면이 없지 않았다. 사실 신빈민법 이후에도 이전의 제도들이 상당 부분 그대로 유지되었다. 중앙의 방침이 지방에 제대로 실현되지 않았다. 이렇게 교구연합이 신빈민법에 대한 협조를 미루자 빈민법 중앙감독청의 권한은 한계가 있었다. 리버풀에서는 신제도를 실시하지 않고 구제도로 환원해 버리며, 원외구호의 중지 원칙도 지켜지지 않았다.

1601 년 엘리자베스 구빈법 및 1834년 신 구빈법의 원리는 1944년 영국에서 공식적으로 폐지되기까지 영국 구빈체계의 주요 내용들을 규정했으며, 오늘날에도 많은 국가들의 공공부조(public assistance)의 주요 원리들 속에 남아 있다.  그러나 구빈법 체제가 비록 빈민들에 대한 구호의 내용을 담고 있다하더라도 그 특성에 있어 현대적 사회보장의 효시로 간주되기에는 무리가 따른다. 그것은 구빈법 체제가 수혜자들의 생존권이나 사회권과 같은 권리의 관점에서 운영되었기보다 억압, 통제, 온정의 원리를 따르기 때문이다.

  지금까지 고찰을 요약하면 구빈법체제는 붕괴되어 가는 봉건사회를 유지시키려는 힘과 발흥하는 자본주의적 힘을 확대하려는 힘 간의 대립 과정에서 변화되어 온 것을 알 수 있다. 1601년 엘리자베스 구빈법이나 정주법은 봉건사회를 위협하는 사회적 무질서에 대한 공포로부터 나타난 전통사회의 반응이었다. 나아가 스핀햄랜드 제도는 인도주의와 결합되어 전통사회를 유지하려는 마지막 시도로 볼 수 있다.  그러나  이러한 제도들은 자유로운 노동의 이동, 수요공급에 의해 탄력적으로 조정되는 임금 등을 전제로 하는 자유 노동시장의 확대과정을 제어하지 못했다.

1834 년 신 구빈법은 자유주의의 승리를 의미하며, 이를 제어할 수 있는 힘은 구빈법 구체제에서 비롯될 수는 없었다. 1834년 신 구빈법으로 구질서는 완전히 붕괴되었으며, 자유시장이 가지는 파괴적 결과를 제어 할 힘은 새로운 계급에 기반 할 수  밖에 없었다.

 

♤ 사회보험법의 개요와 특성

 

Ⅰ. 사회보험법의 의미

 

1. 개념

  사회보험법은 사회보험제도의 운영과 실시에 관한 법률이다. 이 경우 사회보험이란 사회보장제도의 하나로서 생활상에 직면하는 제반 사회적 위험을 민간보험원리를 적용하여 국가가 시행하는 강제보험을 총칭한다. 우리나라 사회보장기본법에서는 사회보험을 다음과 같이 규정하고 있다. "사회보험"이라 함은 국민에게 발생하는 사회적 위험을 보험방식에 의하여 대처함으로써 국민건강과 소득을 보장하는 제도를 말한다(동법 제3조 제2호). 사회보험은 민간보험의 원리를 채택하지만 사회적 위험을 보장한다는 점에서, 민간보험과는 여러 가지 점에서 다른 특성을 가지고 있다. 그중 가장 특징적인 점은 가입의 강제성과 운영주체가 국가의 독점이라는 점 등이다. 그리고 사회보험의 목적으로 국민건강과 소득보장이라는 2가지를 지칭하고 있음을 알 수 있다.

 

2. 사회보험과 사보험의 유사점과 차이점

   특히 사회보험이 사보험과 관련하여 유사점과 상이점을 가지고 있는데, 먼저 유사점을 살펴보면 아래와 같다. 첫째는 사회보험과 사보험은 사회적 위험을 이전하고 정해진 위험을 광범위하게 공동으로 분담한다. 둘째, 사회보험과 사보험은 적용범위, 급여, 재정과 관련된 모든 조건을 구체적으로 명시한다. 셋째, 사회보험과 사보험에서 급여를 받을 자격과 급여 양을 정하기 위해서는 명확한 게산이 필요하다. 넷째, 사회보험과 사보험은 운용에 필요한 비용을 충당할 충분한 기여금과 보험료가 필요하다. 다섯째, 사회보험과 사보험은 급여를 받을 때 증명된 욕구에 근거하지 않는다. 여섯째, 사회보험과 사보험은 사회구성원에게 경제적 안정을 제공함으로써 사회전체에 유익하게 된다.

  다음에 사회보험과 사보험이 서로 다른 점은 다음과 같이 정리할 수 있다. 첫째, 사회보험은 강제적 가입이 원칙이나 사보험은 자발적 가입이 원칙이다. 둘째, 사회보험은 최저소득만을 보호하나, 사보험은 개인 희망과 개인 지불능력에 따라 더 많은 양의 보호를 받을 수 있다. 셋째, 사회보험은 사회적 적절성을 강조하여 결국 복지요소에 초점을 두나, 사보험은 개인적 적절성을 강조하여 결국 보험요소에 초점을 둔다. 넷째, 사회보험급여를 제공하는 근거는 법에 명시되어 있으나, 사보험급여를 제공하는 근거는 계약에 있다. 즉 사회보험이 법적 권리에 근거하는데 비해, 사보험은 계약적 권리에 근거한다. 따라서 사보험의 경우, 보험업자가 망하지 않고 재정적으로 튼튼해야만 경제적 보장이 가능하다. 즉 사보험업자가 망하면 계약의 효력이 상실된다. 다섯째, 사회보험은 정부가 독점하고 있으나, 사보험은 경쟁에 맡겨져 있다. 여섯째, 사회보험은 비용 예측이 어렵다. 예를 들면 실업보험에서 실업자의 수를 예측할 수 없다. 그러나 사보험은 사회보험에 비해 비용을 비교적 예측하기가 쉽다. 일곱째, 사회보험은 재정을 완전하게 준비할 필요가 없다. 새로운 가입자로부터 기여금이 반드시 들어오고(강제가입이므로) 또한 사회보험 프로그램은 영원히 계속될 것으로 간주되기 때문이다. 그러나 사보험은 완전한 재정을 준비할 필요가 있다. 여덟째, 사회보험의 목적·결과에 대해서는 대체로 의견이 통일되어 있다. 아홉째, 사회보험 기금은 대개 정부업무에 투자되나, 사보험 기금은 민간부문에 주로 투자된다. 열째, 사회보험은 정부의 과세력(taxing power)을 통해서 인플레이션 때문에 생긴 손실을 보상해 줄 수 있으나, 사보험은 그렇지 못하므로 인플레이션에 약할 수밖에 없다.

 (표) 사회보험과 사보험의 차이

구  분	사회보험	사보험
가  입	강제적	자발적
보험료.기여금 부과기준	소득수준	위험정도. 급여수준
보호의 양	최저 소득 보호	더 많은 보호 가능
강  조	사회적 적절성	개인적 적절성
급여 근거	법	계  약
운영형태	정부 독점	경  쟁
비용 예측	어려움	비교적 쉬움
완전한 재정 준비	필요하지 않음	필요함
목적.결과 관련 의견	다양함	대체로 일치
투  자	대체로 정부 업무	주로 민간 분야
인플레이션 보장	세금을 통해 바로 가능	인플레에 아주 약함

    출처 : 노병일, 1999, p.136 재인용

 

3. 사회보험의 형태

  이상과 같은 사보험과의 유사점과 상이점을 가지는 사회보험은 그 형태 혹은 내용 역시 다양하다. 사회보험제도의 내용은 적용대상을 어떻게 파악하느냐와 급여를 어떤 것을 얼마만큼 제공할 것인가 등에 따라서 달라진다. 사회보험법은 거의 모든 나라에서 일차적으로 근로자를 주된  대상으로 하면서 점진적으로 국민전체를 포함하는 방향으로 확대되었다.

  한국의 경우 사회보험법에 속하는 법은 국민연금법, 국민건강보험법, 산업재해보상보험법, 고용보험법 등이 있다. 이러한 사회보험법의 설정은 그 대상과 함께 사회적 위험에 대응해서 발전된 것으로 풀이된다.

  본서에서는 사회보험법 중 이러한 4가지 법을 중심으로 분석해보고자 한다.

Ⅱ. 사회보험법의 특성

  사회보험은 다른 사회보장제도와 몇 가지 점에서 다른 특징을 지니는데, 예를 들면 아래와 같다. 첫째, 사회보험은 강제가입을 법에 규정하고 있다. 국민전체를 가능한 한 일정수준이상의 생활을 유지하도록 적극적으로 국가가 개입하는 것이므로, 소득이나 직업, 지역간의 차이에 관계없이 일정한 자격요건을 정하여 일률적으로 그리고 강제적으로 적용하는 특성을 가진다.

  둘째는 사회보험은 일종의 방빈적 소득보장의 의미를 가진다. 공공부조제도가 구빈적 성격을 지닌 제도라면, 사회보험제도는 빈곤문제에 봉착하기 전에 대처하여 생활의 안정과 복지향상을 도모하는 특성을 갖는다.

  셋째, 사회보험은 정기적으로 가입자가 내는 기여금으로 재원이 조달되는 경우가 많고 여기에 다라서 급여가 제공된다. 국민이 내는 일반조세를 통해 재원조달하는 공공부조와는 이러한 점에서 차이를 갖는다.

  넷째는 사회보험은 보험급여 등 모든 시행이 법적으로 규정되어 있으므로 기계적 자동적으로 처리된다. 따라서 급여자격, 시기, 급여수준 등이 법적으로 규정되어 있고, 이를 변경하기 위해서는 법의 개정절차를 따라야 한다.

  다섯째, 사회보험은 비영리적 국가사업이다. 사회보험은 사회정책상의 동기로 운영되기 때문에 국가가 운영비의 부담, 갹출금의 일부부담, 적자액의 보전 등이 이루어진다.

  여섯째, 사회보험은 소득재분배와 국민통합이라는 정책적 목표를 향하여 추진된다. 사회보험을 통하여 가능한 한 소득의 불평등을 축소시키고 위험을 분산시켜 생활을 보장하여 사회구성원을 사회에 통합하는 정책목표를 지향한다.

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